【案例一】原告甲在与被告乙公司签订的劳动合同期满终止后，因与乙公司发生劳动争议经协商未果，向丙市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，其仲裁请求之一是补缴住房公积金。仲裁委员会审理后未支持其该项请求。原告甲不服，向法院提起诉讼，要求支持其该项请求。

    【案例二】被告A因与原告B公司解除劳动合同后发生劳动争议，向C市D区劳动争议仲裁委员会申请仲裁，仲裁请求之一是补缴住房公积金。仲裁委员会审理后，裁决原告B公司补缴住房公积金。该公司不服，向法院提起诉讼，要求否决仲裁委员会作出的包括该项裁决的全部裁决。

    当前，随着劳动用工制度改革的进一步深化和完善，劳动者与用人单位之间的冲突和摩擦逐渐成为一个新的社会焦点，而诉讼作为解决争议最重要的和最后的机制也将愈来愈发挥着其不可替代的作用。劳动争议诉讼机制的强化，不仅仅表现为案件数量的骤增，而且还表现出争议范围的不断扩大。在这些扩大的争议范围中，有的是劳动法及其配套法规、规章上明确规定了的，有的虽无明确规定，但从上述法律、法规和规章的规定中可以推导出来，属题中应有之义。

    住房公积金制度是国家动用法律手段、经济手段和行政手段，对住房积金进行强制储蓄，并由政府集中支配，定向用于住宅建设和住宅融资的管理制度，它体现了社会性、互助性、保障性、政策性的特征，是我国住房体制改革的重要内容，也是顺利实现住房分配货币化的重要手段。一切经济组织必须有责任建立住房公积金制度。然而，当前有一些单位在实施公积金制度时，确实存在拖欠或者不足额缴纳职工住房公积金的现象，甚至一些单位挪用职工住房的公积金，或者没有实行公积金制度，因此，保护住房公积金所有者的合法权益，加大住房公积金的监管力度，是当务之急。但劳动者与用人单位为住房公积金发生的争议是否属于劳动争议的范围呢？目前理论界尚缺乏专门的研究，司法审判中各地、各级法院也都有着不同的认识和裁判结果。[1]

    就此问题，目前存在两种不同的观点。

    一种观点认为，住房公积金属于劳动争议的范围，其理由是：《中华人民共和国劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”该法第七十六条还规定：“用人单位应当创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇。”而《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条也规定：“本条例适用于中华人民共和国境内的企业与职工之间的下列争议：……（二）因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；……”由此可见，一方面，住房公积金是用人单位依照国务院颁布的《住房公积金管理条例》（1999年4月3日发布，2002年3月24日修订）的规定必须办理和缴纳的，它既是用人单位的一项法定义务，也是用人单位应当给予劳动者的一种福利待遇；另一方面，住房公积金又是劳动者在与用人单位之间设立了劳动合同关系后，依照《住房公积金管理条例》的规定应当享有的一项法定权利。因此，作为福利待遇之一的住房公积金，应当属于劳动争议的范围并可以提起诉讼。如果不把住房公积金纳入劳动争议的范围，那么一旦用人单位拒绝为劳动者办理住房公积金的设立手续并缴纳住房公积金，或者拖欠、不足额交纳住房公积金，则劳动者与用人单位为此引发的纷争将无法通过司法审判这种机制得到最终解决，不利于维护劳动者作为弱势群体的合法利益。

    另一种观点认为，住房公积金不属于劳动争议的范围，其理由是：

    一、从人民法院的受案范围上看，就宏观的面上而言，“司法最终解决”是世界上实行三权分立的国家所确立的一项争议解决原则，我国目前并不实行三权分立制度，且人民法院的宪法地位尚待落实，因此，无论从宪政体制上讲还是从目前人民法院的实际地位上看，都不宜以“司法最终解决”这条法治国家建立在对司法权威高度认同和信任的基础上的原则来不加任何限制地受理一切纷争，[2]以避免人民法院陷入“想管又无力管，管了又没管好”的两难境地，反而损害仅有的一点司法权威；就具体的点上而言，人民法院的民事审判目前受理两大类案件，其一是为民法所调整的平等主体的自然人之间、法人之间和其他组织之间以及他们相互之间财产和人身关系发生的纠纷，其二是为劳动法所调整的劳动者与用人单位之间的劳动争议纠纷，虽然劳动法在国家的法律体系中被作为一个独立的部门法，但理论上的通说仍是将其作为民法的特别法看待，因此凡不受民法（包括劳动法）调整的社会关系都不属于人民法院的民事审判的受案范围。由于住房公积金非民法（包括劳动法）所调整，因而就不在民事案件的受案范围。

    二、从劳动争议具体的法律规定上看，就正面规定而论，《企业劳动争议处理条例》第二条中的确将执行国家有关福利的规定发生的争议确定为劳动争议的范围，但原劳动部在1993年9月23日发布的《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题的解释》第三条中解释：“《条例》第二条第（二）项中的工资、保险、福利、培训、劳动保护分别包括哪些内容？答：…… ‘福利’是指用人单位用于补助职工及其家属和举办集体福利事业的费用，包括集体福利费、职工上、下班交通补助费、探亲路费、取暖补贴、生活困难补助费等。……”由原劳动部对此所作解释应为有权解释，[3] 因此欲以住房公积金是用人单位给予劳动者的福利因而属于劳动争议范围的观点显然不能成立；就反面规定而论，2001年3月22日发布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“劳动者与用人单位之间发生的下列纠纷，属于《劳动法》第二条规定的劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理：（一）劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷；（二）劳动者与用人单位之间没有订立劳动合同，但已形成劳动关系后发生的纠纷；（三）劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的用人单位为追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。”该司法解释以列举的方式明确规定了人民法院应当受理的几类劳动争议案件中却没有住房公积金，这表明最高人民法院也没有将住房公积金纳入劳动争议的审理范围的意思。[4]

    三、从住房公积金的法律规定本身上看，由于住房公积金制度设立的唯一法律依据是国务院颁布的《住房公积金管理条例》，因此从对该条例的考察中也难以说明住房公积金属于劳动争议的范围。1、就该法的立法目的和制定的依据上考察，条例第一条“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例”的规定就没有表明条例的制定依据是劳动法，[5]因此其不是劳动法的配套法规，当然不得规定劳动争议新的内容。2、从条例规定的法律责任上考察，条例三十七条规定：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上10万元以下罚款。” 第三十八条又规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”这说明条例并没有赋于劳动者可以将住房公积金作为一项民事权利（或劳动争议内容）向人民法院提起民事诉讼的权利。3、从条例的名称和内容上考察，因为条例的性质属于一部行政管理法规，其在法律的分类上属于公法，根据“公法不得创设私权”这一基本法理，因此条例没有也不可能将住房公积金规定为一项民事权利。当然，根据《中华人民共和国立法法》第八条“下列事项只能制定法律……（七）民事基本制度；……”之规定，国务院也不能以行政法规这一低于法律的下位法形式设立一项事关全体劳动者利益的民事权利。

    四、从目前的现实状况上看，由于各地经济发展水平的不平衡、不同企业在经营上的盈亏差异和劳动用工制度的复杂性，许多城市在住房公积金征缴面上的比例还很低，很多用人单位并没有为劳动者办理住房公积金的缴存。考虑到司法审判存在的基础是在整个社会的法律秩序基本有序状况下对于局部和个别所进行的微调的功能特征，在社会的某项措施的整体秩序基本缺失的情况下，司法审判也难以发挥其应有的作用。如果将住房公积金上的问题都通过诉讼加以解决的话，依人民法院目前的审判力量定将不堪重负。就国情而言，运用行政管理手段所能达到的效果更多时候是司法审判的力量所远远不可比拟的，既然《住房公积金管理条例》规定了行政机关对用人单位不执行住房公积金制度的强制手段，就应当由行政机关去积极履行职责，人民法院没有必要在并无明确规定的情况下将住房公积金的争议纳入劳动争议范围来审理。不过，在劳动者与用人单位因住房公积金发生争议而行政机关又消极不作为的情况下，劳动者可以对行政机关提起行政诉讼，人民法院通过行政审判活动促使行政机关积极地去履行职责，其社会效果可能比单纯的个案审判对推动住房公积金制度的建设更为有利。[6]

    笔者倾向于第二种观点。

    注释：

    [1]2002年9月12日中国法院互连网刊载北京市第一中级人民法院（2001）一中民终字第3934号“北京万年光乳品有限公司诉卢素蕊解除劳动合同经济补偿费、生活费、社会保险费纠纷案”的民事判决书，该判决书中记载了原审法院北京市大兴区人民法院在其（2001）大民初字第1068号民事判决中认为“卢素蕊要求万年青公司为其解决住房公积金，超出劳动争议解决范围，应另行解决”，但二审期间，卢素蕊撤回了上诉。

    2001年3月29日《人民法院报》载“事实劳动关系形成职工利益应予保护”一文中援引案例“法院认为，……（外商投资）企业应当不按照当地政府的规定，提取、使用中方职工住房基金。……朱某在A公司从事劳动期间的养老保险、住房公积金，由A公司按规定予以补缴。”

    2003年4月10日中国法院互连网载“要求补缴保险44名126话务员诉海南联通”中报道海口市劳动争议仲裁委员会组成特别仲裁庭，开庭审理44名原126寻呼台话务员与海南联通公司劳动争议一案，44名话务员的仲裁请求之一是要求联通公司缴纳自参加工作以来的公积金，此案目前尚在仲裁中。

    2001年3月29日《人民法院报》载“这起官司赢得很侥幸—拖欠职工住房公积金现象不容忽视”中报道，原告沈浩原系被告雅芳(中国)有限公司中国分公司职工，其于1995年5月31日与该公司签订了为期3年的劳动合同，合同中约定，被告应当为他其缴纳住房公积金。合同期满后，原告于1999年5月准备以抵押贷款的方式购买商品房时，经查询得知，被告自1995年6月起，有19个月没有为其缴纳住房公积金。原告就此向当地劳动争议仲裁委员会提出申诉，在得到不予受理的通知后，原告向天津市和平区法院提起诉讼，要求企业给付拖欠的公积金1472余元及利息，并且要求企业赔偿因其未交公积金、使其在购买商品房时采取按揭贷款的方式多支付利息近1.2万余元的经济损失以及1000元精神损失。一审法院判令被告赔偿拖欠原告的公积金1472余元及利息，驳回原告的其他诉讼请求。原告不服一审判决，提出上诉。之后，上诉双方达成庭外和解，企业给付拖欠的公积金、利息及造成的经济损失共计7900余元。

    [2]事实上，目前人民法院受理案件强调的是“依法受理”，其实质上就是有限地受理案件，如目前不受理非法集资案件、有条件地受理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件等等都是这一主导思想的写照，这符合中国目前的现状，也体现出人民法院对自身地位缺乏心理优势时的一种谨慎。

    [3]1981年6月《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律工作的决议》第三规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”据此，国务院有权以制定企业劳动争议处理条例的方式对劳动法第七十七条第一款规定的劳动争议内容进行解释。1993年3月3日，国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序的问题的通知》第二条规定：凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行作法仍由有关行政主管部门负责解释；……”企业劳动争议处理条例第四十二条也规定：“本条例由国务院劳动行政主管部门负责解释。”据此，作为劳动行政主管部门的原劳动部有权就“福利”的具体内容作出解释。

    [4]该解释发布时间晚于《住房公积金管理条例》的颁布时间，从逻辑上讲，如果最高人民法院认为住房公积金是劳动争议的范围，就应在该解释中明确写进住房公积金。

    [5]从我国立法的习惯和技术上说，一般而言，如果某行政法规是某法律的配套法规的话，其第一条总会开宗明义地写上“根据某法，制定本条例”等不一而足的惯语。

    [6]最高人民法院民一庭法官韩延斌博士在四川省高级人民法院司法解释培训班上所做的“关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释的理解和适用”讲课中指出：“实际中还有一些社保机构在企业拖欠社会保险费的情况下，没有按照国务院有关规定去履行征缴社保费的职责，当劳动者去领取养老金时，社保机构却以用人单位未缴纳社保费来拒绝向劳动者发放社会保险金，反而让劳动者去向原用人单位催缴社会保险费，这时从形式上看似乎是劳动者与用人单位之间因缴纳社会保险费所发生的纠纷，应属于劳动争议，其实这是因社会保险经办机构推诿责任不作为不履行职责而引起的纠纷，虽然看起来是劳动者与用人单位的纠纷，实质上还是劳动者与社保机构的纠纷，属于行政诉讼。审判实践中，认定案件发生的原因一定要注意抓住根源，看是因为什么引起的纠纷，而不能只看结果，应从引起纠纷的事由确定案由，不能从结果来确定，否则就会出现偏差。”（《民事司法解释讲座》第125页，四川省高级人民法院民事审判庭编。）笔者以为，既然在社会保险费的征缴上是这样，同理，在住房公积金的征缴上也应当是这样。

    （作者单位：四川省绵阳市游仙区人民法院）