【法律法规】

    江苏省人力资源和社会保障厅关于实施 《工伤保险条例》若干问题的处理意见（苏人社规〔2016〕3号）一、社会保险行政部门对能初步证明职工与用人单位存在劳动人事关系及符合其他申请条件的工伤认定申请，应予受理。

【探讨分析】

    除了法定情形外，工伤事故的申报和认定应当是以伤者和用人单位之间存在劳动关系为基础。但劳动关系是一种法律关系和法律状态，对此仅有劳动仲裁机构和法院有权利在法律层面认定劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系。正是因为工伤申报和认定是由劳动行政部门中的工伤部门负责，而劳动关系的认定是由劳动行政部门中的仲裁部门负责，因此当劳动者前往工伤部门申报工伤事故时，如果无法提供劳动合同，工伤部门往往会向劳动者释明要求其先行前往仲裁部门确认劳动关系并得到生效法律文书后再来申报工伤事故，南京地区的工伤部门也有很多是如此操作和要求的。这样一来，劳动者必须前往仲裁部门先行启动确认劳动关系的诉求案件且该案件就极有可能经历仲裁、一审和二审三个诉讼阶段而将近耗费近一年的时间。待二审确认劳动关系的判决发生法律效力后，劳动者再持该判决前往工伤部门启动工伤申报和认定程序。如此操作，除了会额外增加劳动者一年的诉讼周期外，还有很大可能因为疾病恢复周期变长而影响劳动者最终的劳动能力等级鉴定结论。按照最长的维权程序计算，如果用人单位再针对工伤认定结论启动行政复议、一审和二审行政诉讼程序，再加上最终工伤待遇案件的仲裁、一审和二审三个诉讼阶段，整个工伤申报、认定和理赔的案件将有可能经历两年至三年的漫长周期。

    从工伤部门的角度考虑，他们认为自己不具有认定劳资双方是否存在劳动关系的法定职权，同时也担忧对劳动关系判断错误后将会直接影响工伤认定的结论，形成错案，所以将劳动关系的认定事宜交给仲裁部门更为妥当，一方面这本身就是仲裁部门的职责，另一方面也可以有效避免自己工作中的法律风险，何乐而不为。2016年出台的上述指导意见为了缩短劳动者维权的周期，降低劳动者维权的成本，加之工伤部门本身也具有认定劳动关系存在与否的法定职权，故要求工伤部门对于虽然没有签订劳动合同，但如有其他证据证明劳动关系存在的工伤申报案件（例如有社保缴费记录、工资表、考勤表、入职登记表、工资银行流水、录用通知书等），应当直接受理。受理后，如用人单位对于劳动关系建立与否和建立时间存在异议的，可在答辩期间和举证期间陈述举证。即使工伤部门作出工伤认定的结论后，用人单位也可以在行政复议和行政诉讼中通过陈述举证否定工伤认定结论和劳动关系的存在。所以，工伤部门受理了劳动者的工伤申报并不是直接认定了劳动关系存在，也不是直接认可了劳动者可以享受工伤待遇。在两个月的认定期限内，用人单位完全有权利也有机会还原事实和提供证据以否定劳动者的申请和诉求。因此，工伤部门也不需要对自己工作的风险作过高的担忧和顾忌。对于工伤案件中所涉主体较多，法律关系复杂的情形，例如建设工程、连锁承包、加盟合作、劳务外包、委派指派等复杂和混同法律关系，工伤部门依靠自己的能力和知识无法判断劳动关系主体或劳动关系存在与否的，应当要求劳动者启动劳动关系确认的法律程序，由具备法定职责和专业能力的仲裁部门和法院对劳动关系的状态作出法定判断。（刘毅律师）