【劳动争议仲裁委员会设立】

    第十七条　劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立。省、自治区人民政府可以决定在市、县设立；直辖市人民政府可以决定在区、县设立。直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。

　　【解析】本条对劳动争议仲裁委员会的设立作了规定。

　　（一）劳动争议仲裁委员会的概念

　　劳动争议仲裁委员会是指依法设立，由法律授权依法独立对劳动争议案件进行仲裁的专门机构。劳动争议仲裁委员会是由省级人民政府依照本法的有关规定决定设立的，其设立和组成决定了其是由法律授权、代表国家行使仲裁权的国家仲裁机构的性质。

　　仲裁，也称公断，其基本含义是由一个公正的第三者对当事人之间的争议作出评断。仲裁不同于调解，仲裁属于一种法律行为，调解只是中间人的劝告和建议。劳动争议仲裁是指由法律授权的专门仲裁机构，应劳动争议一方当事人的申请，依法对当事人双方的劳动争议依法进行审理，并做出具有法律效力的裁决，使争议得以解决的争端处理方式。具体而言，即由劳动争议仲裁委员会对用人单位和劳动者之间发生的劳动争议，在查明事实、明确是非、分清责任的基础上，依法作出裁决的活动。劳动争议仲裁是一种准司法的仲裁制度，其对劳动争议的处理结果具有法律效力；劳动争议仲裁是劳动争议处理的必经程序，当事人对仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院提出诉讼；但对于其中一部分争议金额较小的或者违法事实简单的劳动争议，依照本法的规定，劳动者对仲裁裁决无异议的，该仲裁裁决为终局裁决；当事人对发生法律效力的调解书和裁决书应当依照法律规定的期限履行，一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。

　　（二）劳动争议仲裁委员会的设立

　　我国1994年劳动法只对劳动争议仲裁委员会的人员组成作了规定，未对劳动争议仲裁委员会的设立作出规定。1993年的企业劳动争议处理条例规定了县、市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会，没有明确是否设立省级劳动争议仲裁委员会。

　　本法在立法过程中，坚持了一个明确的立法指导思想，即劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，劳动争议仲裁实行“一裁制”，因而没有级别管辖。在劳动争议仲裁委员会的设立上，立法的本意也是要将劳动争议仲裁机构下沉，平铺设立，不搞层级区别。本条对劳动争议仲裁委员会设立的规定主要有以下两层意思：

　　1．劳动争议仲裁委员会设立原则

　　依据本条的规定，劳动争议仲裁委员会应当按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，不按行政区域层层设立。即劳动争议仲裁委员会的设立应根据本地劳动争议处理工作的实际需要，统筹规划劳动争议仲裁委员会的数目，进行合理布局，不按行政区划层层设立。劳动争议仲裁委员会的设立应本着精简、效率的原则，要有利于方便劳动者仲裁，有利于化解劳动纠纷于基层、及时处理劳动争议。

　　在设立劳动争议仲裁委员会的过程中，一定要从当地的实际情况出发，根据当地实际需要与可能进行设立工作。我国幅员广阔，经济发展不平衡，东部、南部省市经济比较发达，劳动争议相对较多，争议当事人相对集中。而在广大中西部地区，劳动争议相对较少。这就要求在劳动争议仲裁委员会的设立上，允许各省级人民政府根据本地区劳动争议处理工作的实际需要，统筹安排、合理布局本辖区内的劳动争议仲裁委员会。对于劳动争议比较多的地区可以相应多设，而对于劳动争议较少的地区，则可以少设。劳动争议仲裁委员会的一设立既要避免全国各地不考虑实际需要，按行政区划都设立，又要防止没有劳动争议仲裁委员会管辖覆盖的情况出现。

　　在本法的立法过程中，一些地方的劳动和社会保障部门、人事部门等提出，目前全国各地方已普遍形成省、市、县三级劳动争议仲裁委员会的格局，省级劳动争议仲裁委员会承担着地方劳动争议处理工作的管理和业务指导职能。草案关于劳动争议仲裁委员会应当按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，不按行政区域层层设立的规定，将使各地方人民政府对现状进行较大变动，不利于稳定劳动争议仲裁员队伍和推进劳动争议仲裁工作，难以应对随着劳动合同法实施劳动争议案件较大增长的局面，建议删去“劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立”的限制性规定。全国人大法律委员会经研究认为，劳动争议仲裁委员会的设立应当体现精简、效率的原则，应当有利于方便劳动者参加仲裁，有利于化解劳动纠纷于基层，有利于及时处理劳动争议。而省、市、县三级层层设立劳动争议仲裁委员会，强调级别管辖，不符合上述精神。全国人大常委会接受了法律委员会的上述意见，在本法中明确规定了劳动争议仲裁委员会的设立原则。

　　2．劳动争议仲裁委员会如何设立

　　依据本条的规定，劳动争议仲裁委员会的设立主要注意以下几个问题：

　　(1)省、自治区人民政府可以决定在市、县设立。即省、自治区人民政府可以依据本法的规定，决定在本行政区域内的各市、县设立劳动争议仲裁委员会。这里的“市”包括设区的市和不设区的市。根据设立劳动争议仲裁委员会的原则，省级政府决定在市设立了劳动争议仲裁委员会后，就可以考虑不必在每个县都设立。我国有3000个县，200多个市，劳动争议仲裁委员会如果主要集中在市，仲裁机构的数量将大大精简。本条还规定，设区的市可以不分别在每个市辖区和县都设立，而是在整个市的范围内设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。

　　(2)直辖市人民政府可以决定在区、县设立。即北京、天津、上海和重庆四个直辖市的人民政府，可以决定在其所辖的区和县分别设立劳动争议仲裁委员会，也可以不分别在每个区和县设立，而是在整个市的范围内设立一个劳动争议仲裁委员会，或者将全市划分为若干个辖区，分别设立若干个劳动争议仲裁委员会。

　　(3)省级人民政府可以决定在各个县、市辖区和不设区的市平铺设立劳动争议仲裁委员会，也可以决定在设区的市设立一个劳动争议仲裁委员会，或者不按市辖区一、县设立若干个劳动争议仲裁委员会。总之，各个劳动争议仲裁委员会相互独立，辖区相互不重叠，但辖区总和要覆盖全部行政区划。

　　与1993年的《企业劳动争议处理条例》相对照，本法并未强制规定省级人民政府应当在哪个行政区划设立劳动争议仲裁委员会，反而进一步强调不得按照行政区划层层设立。并且依照本条的规定，目前的省级劳动争议仲裁委员会应当相应撤销，其原有的对本省区域内的劳动争议仲裁工作进行业务指导的职能相应由本法明确赋予省级政府劳动行政部门承担。直辖市人民政府如果决定全市范围内只设立一个劳动争议仲裁委员会，其辖区覆盖全市范围也是可行的。但该劳动争议仲裁委员会已经不是原先意义上的省级劳动争议仲裁委员会，没有了实行级别管辖的需要。

【制定仲裁规则及指导劳动争议仲裁工作】

    第十八条　国务院劳动行政部门依照本法有关规定制定仲裁规则。省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。

　　【解析】本条是关于国务院劳动行政部门和省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门的职责的规定。

　　（一）劳动争议仲裁的仲裁规则的制定

　　1．劳动争议仲裁的仲裁规则

　　劳动争议仲裁的仲裁规则不同于民商事仲裁的仲裁规则，劳动争议仲裁的仲裁规则的制定也不同于一般民商事仲裁的仲裁规则的制定。

　　民商事仲裁的仲裁规则，是指民商事仲裁进行的具体程序及此程序中相应的仲裁法律关系的规则。民商事仲裁的仲裁规则可以由仲裁机构制定，也可以由当事人自行拟定。但是，仲裁规则不得违反法律中对仲裁程序方面的强制性规定。世界上绝大多数的民商事仲裁机构都备有自己的仲裁规则，并在规则中规定，凡当事人同意将其争议提交本仲裁机构仲裁的，均视为同意按本机构的仲裁规则进行仲裁。也有少数仲裁机构允许当事人另外选定仲裁规则。一般来讲，仲裁规则是仲裁机构事先制定好的或者由当事人在具体仲裁活动开始前约定或者选定的。

　　劳动争议仲裁的仲裁规则，是指劳动争议仲裁进行的具体程序及此程序中相应的劳动争议仲裁法律关系的规则。劳动争议仲裁的仲裁规则不是由劳动争议仲裁委员会自行制定或者当事人另外选定，而是由本法直接授权国务院劳动行政部门依照本法的有关规定制定，并且不得违反法律中对劳动争议仲裁程序方面的强制性规定。劳动争议仲裁的仲裁规则为具体的劳动争议仲裁活动提供了行为规则，直接影响着劳动争议仲裁活动的顺利进行，任何不遵守仲裁规则的情势，均’会影响仲裁裁决的效力。

　　目前，劳动保障行政部门已经会同有关部门制定了劳动争议仲裁委员会组织规则和劳动争议仲裁委员会办案规则，这两个规则中的内容如果与本法和民事诉讼法等有关法律、法规不相违背，新的劳动争议仲裁委员会的仲裁规则也可以将上述规则包括在内。

　　2．制定劳动争议仲裁的仲裁规则的依据

　　本条明确要求国务院劳动行政部门依照本法制定劳动争议仲裁的仲裁规则。同时，劳动争议仲裁规则也不得与现行劳动法、民事诉讼法等有关法律、法规相冲突。

　　3．劳动争议仲裁的仲裁规则内容

　　劳动争议仲裁的仲裁规则的基本内容是规定当事人和劳动争议仲裁委员会在仲裁程序进行过程中的权利义务，以及行使和履行这些权利义务的方式。主要内容应包括：仲裁管辖、仲裁组织、仲裁申请和答辩、反请求程序、仲裁庭组成程序、审理程序、裁决程序，以及在相应程序中劳动争议仲裁委员会、仲裁员、当事人和其他劳动争议仲裁参加人的相关权利义务，等等。

　　4．劳动争议仲裁的仲裁规则的作用

　　劳动争议仲裁的仲裁规则是进行劳动争议仲裁活动时必须遵循和适用的程序规范，具有以下作用：第一，为当事人提供一套科学、系统而又方便的用仲裁方法解决劳动争议的程序。第二，为仲裁机构进行仲裁活动提供适用的程序规则。第三，为当事人和仲裁机构提供了程序上的权利义务规范，当事人和仲裁机构应严格遵守，以便通过此种权利义务的实现而保证当事人实体权利义务关系的确立。第四，为对仲裁的支持和监督提供了参照依据。

　　（二）省级人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导

　　目前各地方普遍设立了省级劳动争议仲裁委员会，该机构除了基于级别管辖的需要对一小部分劳动争议案件进行仲裁外，还承担着地方劳动争议处理工作的业务指导职能。依据本法第十七条劳动争议仲裁委员会的设立的有关规定，本法施行后，省一级的劳动争议仲裁委员会基本都要进行调整。为了保持劳动争议仲裁工作的延续性并进一步加强劳动争议仲裁工作，本条明确规定省级劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。

　　在本法的立法过程中，有些专家提出，我国目前的劳动争议仲裁委员会虽然是三方组成，但是由于劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门负责人担任，具体负责办理仲裁委员会日常事务的办事机构也是设在劳动行政部门。实际运行过程中，形成了劳动行政部门一家办案的局面，劳动争议仲裁裁决变成了行政裁决，不能完全体现仲裁的社会性和独立性，这是造成劳动争议仲裁公信力差的一个因素。本法在立法的过程中也充分考虑到上述意见，并在劳动争议仲裁委员会的组成和职责的规定上保持和加强其社会性和独立性。劳资纠纷不同于一般的民商事纠纷，它关系到国家的稳定与发展，不可能交由一个完全民间的、社会性的组织去处理。政府应当在解决劳动争议、维持劳动关系的和谐稳定中起主导作用，及时化解劳资纠纷，以保障经济和社会的持续、健康发展。作为政府代表的劳动行政部门主管全国的劳动和社会保障事务，在处理劳资纠纷中同样负有不可推卸的责任。劳动争议仲裁是劳动争议处理的一种主要方式，因此，本法肯定了劳动争议仲裁要体现政府主导的作用。这也是本条的立法指导思想。