张萍诉南京市劳动和社会保障局工伤行政确认案

    问题提示：上下班途中被火车撞伤是否属于工伤？

【要点提示】

    根据立法原意，火车应当属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项中规定的“机动车”，因此，上下班途中被火车撞伤属于工伤。

【案例索引】

    一审：江苏省南京市白下区人民法院（2006）白行初字第15号（2007年6月15日）

    二审：江苏省南京市中级人民法院（2007）宁行终字第121号（2007年10月11日）

【案情】

    原告（上诉人）：张萍。

    被告（被上诉人）：南京市劳动和社会保障局（简称市劳保局）。

    第三人：南京市食品公司雨花台区公司（简称雨花台区食品公司）。

    原告张萍原系第三人雨花台区食品公司职工，2002年5月退休。1996年9月19日下午16时30分，原告下班后，骑自行车沿南京市板桥街由南向北穿越古凤线1号道口时，发现火车后避让不及，被火车轧去双下肢致残。轧伤原告的火车系南京云台山硫铁矿自备车。1997年，原告提起民事诉讼，要求南京云台山硫铁矿赔偿医药费、误工费、护理费等损失。1999年9月25日，南京市中级人民法院终审判决南京云台山硫铁矿赔偿原告各项损失计193561．11元。此后，原告个人提出了工伤认定申请。2000年1月27日，第三人亦以单位名义为原告申请工伤认定，并向被告提交了（2000）宁雨食第1号《工伤认定报告》。同年2月13日，被告在该报告上签署：“根据劳人险函[1983]07号复函的规定，属非因工负伤”，并加盖了南京市劳动局工伤保险审核专用章。2000年2月28日，原告申请行政复议。2000年4月25日，江苏省劳动和社会保障厅维持了被告的工伤认定结论。2000年5月8日，原告提起行政诉讼。一审法院于2000年6月9日维持了被告的工伤认定结论。原告不服，提起上诉。南京市中级人民法院维持了一审判决。原告仍不服，向江苏省高级人民法院提起申诉。2004年9月9日，江苏省高级人民法院裁定进行提审。江苏省高级人民法院认为：被告在收到雨花台区食品公司的工伤认定报告后，即迳行在该申请报告上签署了非因工负伤的意见，既没有认定案件的事实，也没有全面准确地适用法律规范，严重违反法定程序，不应得到人民法院的支持，故该院于2004年12月7日裁定撤销了原行政判决、发回重审。2005年8月18日，经南京市中级人民法院重新审理，判决撤销了被告于2000年2月13日对原告作出的非因工负伤认定。

    2005年9月1日，原告再次向被告提出工伤认定申请。被告于2005年9月5日作出不予受理通知书。原告不服，向白下区人民法院提起行政诉讼。经协调，被告自行撤销了不予受理通知书，原告自愿申请撤回起诉。2005年12月6日，被告又作出宁劳社工认字[2005]2754号职工工伤认定书，以火车不是“机动车”为由，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定原告为非因工负伤。原告不服，于2005年12月12日申请行政复议。2006年2月13日，南京市人民政府维持了被告的工伤认定结论。2006年2月17日，原告再次向白下区人民法提起行政诉讼，要求撤销被告作出的宁劳社工认字[2005]2754号职工工伤认定书，并要求被告重新作出工伤认定。

    原告诉称：对于原告在下班途中被火车轧伤一事，经过数次行政复议和诉讼，被告于2005年12月6日再次作出工伤认定结论，认定原告为非因工负伤。理由是：根据《道路交通安全法》第一百一十九条对“道路”和“机动车”的解释，火车不属于机动车。故原告下班途中被火车轧伤不属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“受到机动车事故伤害”的情形，故不应当认定为工伤。原告认为：在工伤认定案件中，被告适用《道路交通安全法》的规定来认定“火车是否属于机动车”，显属适用法律错误，据此作出的工伤认定结论亦不合法。故请求法院撤销被告作出的宁劳社工认字[2005]2754号职工工伤认定书，并要求被告重新作出工伤认定。

    被告辩称：《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。《道路交通安全法》第一百一十九条规定，“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所；“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。火车不是上道路行驶的车辆，故火车不是机动车；且《道路交通安全法实施条例》第十六条明确列举了机动车的种类，不包括火车、轮船、飞行器等等运输工具。原告是被火车轧去双下肢致残的，不属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项所指的“机动车事故伤害”，因此，原告受伤不符合“应当认定为工伤”的情形。被告作出的工伤认定结论，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求法院依法予以维持。

    第三人雨花台区食品公司未陈述意见。

【审判】

    白下区人民法院经审理认为：被告市劳保局是主管劳动与社会保障的行政机关，具有工伤认定的法定职权。《工伤保险条例》第六十四条规定，本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》在“关于新旧法律规范的适用规则”中也进一步明确：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情况除外：……（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；……”。本案原告在《工伤保险条例》施行前受到事故伤害，但被告原先作出的工伤认定已被法院判决撤销，原告于2005年9月1日再次申请工伤认定，符合《工伤保险条例》第六十四条规定的“本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的”情形。且对于上下班途中遭受机动车事故伤害情形的工伤认定，后施行的《工伤保险条例》的规定更有利于保护职工的合法权益。因此，被告适用《工伤保险条例》的规定作为本案工伤认定的法律依据是正确的。

    《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。本案原、被告的争议在于：火车是不是机动车？即如何理解《工伤保险条例》第十四条第（六）项中规定的“机动车”的含义？本院认为：首先应当明确的是，《工伤保险条例》与《道路交通安全法》属于两个不同的立法范畴，立法目的与调整范围不同，因此，《道路交通安全法》中的概念不能当然适用于《工伤保险条例》。其次，从《道路交通安全法》的名称即可以看出，该法的调整范围限于道路交通领域。该法第一百一十九条对“机动车”的解释并不是通常意义上的解释，而是根据该法的调整范围对这一概念进行了限缩性界定，火车、轻轨、地铁等轨道交通工具因不受该法调整，自然被排除在该法的“机动车”概念之外。而《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。该条款不仅表明了《工伤保险条例》的立法目的，同时也表明该法的调整范围是工伤保险事宜，与机动车的领域问题无关。这也是《工伤保险条例》为什么没有像《道路交通安全法》那样对“机动车”的概念进行专门界定与解释的原因。因此，我们对《工伤保险条例》中所规定的“机动车”，应当作通常意义上的客观合理的理解和解释，即《工伤保险条例》中所规定的“机动车”，不仅包括道路上行驶的机动车，还包括轨道交通中的火车、轻轨、地铁等符合机动车技术特征的交通工具，这也符合《工伤保险条例》保护因工作遭受事故伤害职工利益的立法目的。

    综上，被告机械引用《道路交通安全法》中“机动车”的概念，对《工伤保险条例》中规定的“机动车”作狭义理解，以“火车不是机动车”为由，作出原告为非因工负伤的认定结论，属适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：

    一、撤销被告市劳保局2005年12月6日作出的宁劳社工认字[2005]2754号职工工伤认定书。

    二、责令被告市劳保局在本判决生效后三十日内对原告重新作出工伤认定。

    一审宣判后，张萍不服，向江苏省南京市中级人民法院提起上诉称：原审判决确认火车是机动车是正确的；原审判决撤销了被上诉人作出的工伤认定结论，责令被上诉人对原告重新作出工伤认定，没有明确要求被上诉人作出上诉人为“因工负伤”的认定结论。故请求二审法院判令被上诉人在一定期限内作出上诉人为“因工负伤”的认定结论。

    被上诉人和第三人未提供答辩意见。

    江苏省南京市中级人民法院确认一审法院所查明的事实和证据。

    江苏省南京市中级人民法院经审理认为：被上诉人作为劳动和社会保障行政部门，对其辖区内的职工工伤作出认定是其法定职责。本案中，上诉人在下班途中遭遇火车事故伤害，被上诉人根据《道路交通安全法》中对“机动车”的解释，作出工伤认定结论，其适用法律不当。原审判决撤销该工伤认定正确。由于认定受伤职工是否因工负伤系劳动和社会保障行政部门的行政职权，上诉人要求判令被上诉人在一定期限内作出其属于工伤的认定，缺乏相应的法律依据。原审判决认定事实清楚，审判程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出终审判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

    本案有以下两个问题值得研究：

    1．火车是不是机动车。

    该问题对一般人来讲，答案是毋庸置疑的。但在工伤认定案件中，却出现了“火车是不是机动车”的争议，且该争议带有一定的普遍性。成都市金牛区人民法院、上海虹口区人民法院均审理过类似案件，且均支持了劳动者的诉讼请求。劳动和社会保障行政部门均以“火车不是机动车”为由，认定职工上下班途中遭遇火车事故伤害为非因工负伤。如何理解《工伤保险条例》第十四条第（六）项中规定的“机动车”概念是本案的关键所在。

    首先，工伤认定案件应当适用《工伤保险条例》，而劳动和社会保障行政部门按照《道路交通安全法》中对“机动车”概念的解释，认定工伤事故案件中火车不是机动车，显然是适用法律错误。《工伤保险条例》与《道路交通安全法》的立法目的与调整范围不同，《道路交通安全法》根据该法的调整范围对“机动车”概念进行了限缩性界定，这一解释不能当然适用于《工伤保险条例》。对于《工伤保险条例》中所规定的“机动车”，应当作通常意义上的客观合理的理解，即指装有机械动力装置的所有车辆。

    其次，从新旧法律的对比中可以看出，对于职工上下班途中发生伤害事故是否认定工伤的问题，限制条件变少了，可见，新法更体现了对劳动者的倾斜保护。原《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（九）项规定，在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的，应当认定为工伤。此处有“道路交通机动车事故”的限制条件。此后出台的《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。此处去掉了“道路”等限制条件。可见，《工伤保险条例》第十四条第（六）项中规定的“机动车”并非限定在“道路”上行驶的机动车。从这点来看，劳动和社会保障行政部门套用《道路交通安全法》中的“机动车”解释也是不正确的。

    2．行人对火车和对一般机动车（包括汽车、摩托车等）避让义务的不同，对工伤认定有无影响。

    第一种意见认为，行人在普通道路上对机动车的避让注意义务与在铁路上对火车的避让注意义务是不同的。行人在普通道路上即使尽到了避让义务，但仍有可能被撞伤，而铁路是在固定线路和固定时间行驶的，行人只要尽到一般的注意义务，就不会被火车撞伤。因此，受火车伤害和受普通机动车伤害不能适用同一规则，将职工在上下班途中受到火车事故伤害的情形，排除在工伤之外是有一定道理的。

    第二种意见认为，原《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（九）项规定，在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的，应当认定为工伤。此处有“无本人责任或者非本人主要责任”的限制条件。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。此处去掉了“无本人责任或者非本人主要责任”的限制条件。可见，此类工伤认定应遵循“补偿不究过错”的原则。因此，职工在上下班途中受到火车事故伤害，即使职工自身存在重大过错，仍不影响工伤性质。当然，如果职工的行为已构成《工伤保险条例》第十六条规定的排除性条款，即构成犯罪或构成违反治安管理，则应当排除在工伤之外。

    我们倾向于第二种意见，即应遵循“补偿不究过错”的原则，除非人民法院、检察院、公安部门认定伤亡职工的行为构成犯罪、构成违反治安管理，且该行为与伤亡具有因果关系。

    （一审合议庭成员：李　璇　崔玉文　马　建　二审合议庭成员：刘苏文　宋振敏　赵雪雁　编写人：南京市白下区人民法院　崔玉文　责任编辑：彭　杨）